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Klaus Satzke / Schulreform und Schulentwicklung - künftig geteilt durch 9?

von Klaus Satzke
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Die derzeitige Bundesregierung hat es sich zum Ziel gesetzt, eine Verfassungsreform unter einem selbst herbeigeführten enormen Zeitdruck in Angriff zu nehmen:

„Auf der Grundlage der Arbeiten des Österreich-Konvents und des diesbezüglichen Besonderen Ausschusses wird eine Verfassungsreform vorbereitet, die vor allem .... verfassungsrechtliche Grundlagen für eine Verwaltungsreform und nicht zuletzt eine Verfassungsbereinigung umfasst.
Zur Formulierung der notwendigen Rechtstexte wird beim Bundeskanzleramt eine Expertengruppe eingerichtet, der von Seiten der SPÖ Dr. Kostelka und Dr. Öhlinger, von Seiten der ÖVP Dr. Fiedler und Dr. Khol sowie zwei Vertreter der Landeshauptleute-Konferenz angehören. Sie hat ihre Vor - schläge bis zum 30. Juni 2007 zu erstatten, auf deren Grundlage die Beratungen im Parlament mit dem Ziel stattfinden, die Verfassungsreform bis Ende des Jahres 2007 zu beschließen."

Statt einer umfassenden Information der Öffentlichkeit gibt es über sich abzeichnende Ergebnisse nur lancierte Mini-Informationen und vage Andeutungen. ÖVP - Chefverhandler Andreas Khol spricht von „grundsätzlichen Einigungen":

„Im Schulbereich sollen die verschiedenen Behörden in „Bildungsdirektionen" zusammengefasst werden. Damit würden Landes- und Bezirksschulrat verschwinden. Die Schulinspektionen sollen reformiert und effizienter werden. Überlegt wird, die gesamte Schulverwaltung mit dem dazugehörigen Budget an die Länder zu übergeben, die selbst wirtschaften sollen. Der Bund wäre nur mehr für Qualitätsfragen zuständig" („Die Presse", 26.3.2007).

SPÖ - Experte Öhlinger assistiert: „ Die Kompetenzverteilung ist das reformbedürftigste Kapitel der Bundesverfassung." Er wird daher in die Reform-Gruppe einen Vorschlag für die Einführung eines „Vollzugs-Föderalismus" einbringen. So soll künftig der Bund grundsätzlich alle Angelegenheiten regeln und das Land diese vollziehen" (Presse, 17.3.07).

Die Festlegung der Aufgaben des Bundes und der Länder ist eine der zentralen und auch sensiblen Inhalte der Bundesverfassung und hat gerade für den Bereich der Schulen zu einem zweifellos komplizierten und unübersichtlichen Netzwerk von Regelungen geführt.

Dieser Status quo in der Bundesverfassung ist ein kunstvoll austariertes System, das einerseits Agenda aufteilt, andererseits Verflechtungen und Verschränkung herbeiführt. Wenn etwa der Bund in den Bundesländern die Landesschulräte als Schulbehörden des Bundes führt, an der Spitze des Landesschulrates aber ein vom Landeshauptmann ernannter Amtsführender Präsident steht und es gleichzeitig in der Landesregierung ein für das Schulwesen zuständiges Regierungsmitglied gibt, dann sind das Strukturen, die zurecht hinterfragt werden müssen. Bemühungen um klare, eindeutige Zuständigkeiten ohne Doppelgleisigkeiten sollten allerdings auch berücksichtigen, dass eine „saubere" Aufteilung von Zuständigkeiten nicht in jedem Handlungsfeld automatisch Probleme löst, sondern solche vielmehr auch schaffen kann.
Auf folgende Problemzonen muss nachdrücklich verwiesen werden:

1. Wenn die gesamte Gesetzgebung beim Bund und die gesamte Vollziehung bei den Landes - Bildungsdirektionen liegt, dann liegt auch ungeheuer viel Gestaltungsmacht bei den 9 (!) Ländern. Warum? Weil ein modernes Schulwesen ohnehin nicht mehr in erster Linie über Gesetze und Verordnungen zu „steuern", sondern in einem lebendigen Prozess zwischen Schule, Schulpartner und Schulbehörde zu gestalten ist. Die Gesetze schaffen einheitliche Rahmenbedingungen, aber das, was die Schule tatsächlich bewegt - vom kleinen Detail des menschlichen Konfliktes am Schulstandort bis zum Makrobereiche der Schülerstromentwicklung innerhalb und zwischen den Schularten - , all das kann nur zum geringsten Teil durch Gesetzestexte beeinflusst werden. Alle Erfahrung der Vergangenheit zeigt, dass überall dort, wo eine klare Kompetenzlage zwischen Bund und Land herrscht, auch keine wechselseitige Information und Absprache der Maßnahmen stattfindet, weil man sich nicht „dreinreden" lässt.
2. Während aber im Verfassungsbereich Entscheidungen von größter Tragweite fallen, ist in den unmittelbar relevanten Abschnitten des Regierungsprogramms (Modernisierung von Schulverwaltung und Schulmanagement / Qualitätssicherung an Schulen) noch nicht einmal ansatzweise bekannt, wohin die Entwicklung gehen soll. Nun sind dies aber gerade jene Bereiche, bei denen der Bund ganz offensichtlich und sehr berechtigt den Anspruch erhebt, bundesweit Entwicklungen beeinflussen zu wollen. Sollen die notwendigen Konsequenzen aus dem PISA - Desaster, soll Qualitätsentwicklung generell in 9 Landesvarianten gezogen werden? Gesetzt den Fall, die SPÖ käme einmal in die Lage, im ö. Schulwesen Gesamtschulstrukturen einzuführen, wie will sie dies unter den Bedingungen eines „Vollzugs-Föderalismus" tun?
3. Weit überschätzt dürfte auch das Ausmaß der erzielbaren Einsparungen durch Einführung von „Landes - Bildungsdirektionen" sein. Einfach deshalb, weil in allen konsequenter und moderner denkenden Ländern längst viele Doppelstrukturen bereinigt und viele Schulkompetenzen des Landes im Rahmen des Landesschulrates erledigt werden. Lediglich 2 Bundesländer haben noch deutlich getrennte Kompetenzen zwischen dem „Schulamt" des Landes und dem Landesschulrat!
4. Unbedingt zu diskutieren ist die mit den Landes - Bildungsdirektionen verbundene Abschaffung der Kollegien. Ist es tatsächlich denkbar, die wenigen demokratisch legitimierten Kontrolleinrichtungen des Schulwesens - so reformbedürftig sie auch sein mögen - ersatzlos zu streichen? Die Kollegien der Bezirksschulräte sind derzeit jedenfalls die einzigen wenigstens indirekt demokratisch-politisch legitimierten Entscheidungs- und Mitbestimmungsorgane auf Bezirksebene.

Was ist unter den gegebenen Umständen zu fordern:
- Zu problematisieren ist der enorme Zeitdruck, der - sachlich unbegründet - für eine derartig sensible Materie geschaffen wurde (Juni 2007!). Eine für das Schulwesen so gravierende Veränderung kann nicht unter diesem Zeitdruck und ausschließlich im engen Expertenkreis von Verfassungsjuristen diskutiert werden. Die öffentliche Debatte kann aber auch nicht auf der Basis von vagen Andeutungen geführt werden. Pläne und Absichten gehören auf den Tisch gelegt!
- Innerhalb der SPÖ wäre zu klären, ob es einen Meinungswandel bei der eigenen, ursprünglich im Verfassungskonvent gegebenen Position gegeben hat und wenn ja, wie dieser zu erklären ist. Die 1:1 - Übernahme des ÖVP - Modells kann wohl kaum als Ergebnis eines Kompromisses dargestellt werden.
- Selbst wenn der „Zug der Verfassungsreform" in eine andere Richtung fahren sollte, die Vorteile einer Verbundlichung des Schulwesens wären dennoch aufzuzeigen und zu diskutieren. Damit ist keinesfalls ein „zentralistisches „ Konzept gemeint, vielmehr ginge es um die Sicherung einer einheitlichen Finanzierung, eines einheitlichen Lehrerdienstrechts und einheitlicher Rahmenbedingungen für eine Qualitätsent- wicklung im Schulwesen.
- Jedenfalls müssen Veränderungen bei den verfassungsmäßigen Grundlagen der Schule umfassendere Autonomie - Elemente für Schulen beinhalten sowie neue und gesicherte Formen der demokratischen Mitbeteiligung aller Schulpartner aufnehmen.
- Eine Mindestposition für sozialdemokratische Schulpolitik müsste in der Beachtung des Grundsatzes bestehen, das sich der Bund nicht nur auf Zielvorgaben beschränken kann, sondern er (der Bund!) auch Instrumentarien der Kontrolle benötigt In diesem Zusammenhang nimmt eine „neue" Schulaufsicht zweifellos eine wichtige Rolle ein, ebenso wie Institutionen der Bildungsforschung. Es gibt genügend internationale Beispiele für eine Schulaufsicht, die nicht Teil der Schulverwaltung ist, sondern ihrer Funktion direkt der ministeriellen Ressortleitung unterstellt ist bzw. dem Parlament berichtet.

Wenn es jedoch zu dem sich abzeichnenden Vollzugs-Föderalismus kommt, dann muss man sich von der Idee einer einheitlichen Schulentwicklung verabschieden. Jede System-logik spricht allerdings dafür, dass Kompetenzverschiebungen (auch wenn sie einem an sich positiven Ziel von mehr Klarheit und dem Abbau von Überschneidungen dienen) zu einer Neupositionierung aller Komponenten im System führen müssten.